中央对地方预算制度创新的“不鼓励、不批评”静观其变的态度，是对地方创新的最好态度。
浙江温岭市正将新河与泽国两镇先行探索的公共预算改革（当地习惯称为参与式预算）实践，扩大到5个乡镇和市交通局。
1月13日，市政府2008年年度预算中的交通部门预算全部拿出，围绕2008
年交通建设计划情况、预算编制情况和工作安排情况等，由人大代表、退休干部、乡镇代表等和人大、政府有关部门一起进行民主恳谈。接着，1月29日～30日，该市第五大镇箬横镇率先举办2008年财政预算方案初审会。2月23日上午，箬横镇第十五届人代会举行了第二次会议，政府负责人接受代表询问。下午，118名人大代表对预算修正案进行了辩论，最后以92票赞成，8票反对，2票弃权通过。将乡镇公共预算改革从两个镇推广到五个大镇，从乡镇一级提高到市一级，温岭市人大牵头的公共预算改革正在走向纵深。
“泽国模式”和“新河模式”
始于2005年的温岭市新河镇“参与式预算”，脱胎于之前已经进行了6年的“民主恳谈”。温岭的“民主恳谈”被理论界普遍誉为中国基层政权“协商民主”的典范。2004年，温岭市政府因“民主恳谈”获得第二届“中国地方政府创新奖”。2005年，浙江温岭市的“参与式”预算从“民主恳谈”脱胎后发展为两种很不一样的模式：“泽国模式”（源于温岭市泽国镇）与“新河模式”（源于温岭市新河镇），两个模式由不同的专家学者推动。
预算的“泽国模式”主要由澳大利亚亚迪肯大学政府系教授、浙江大学兼职教授何包钢推动。他认为“泽国模式”是典型的“协商民主”模式。其具体做法是：对全镇18岁以上的所有人口编号，按照千分之二的比例，分村居随机抽样产生民意代表，参与预算讨论。参加恳谈活动的民意代表还要填写2份公共财政预算民意调查问卷,就全镇的财政支出提出书面意见。民主恳谈中的意见将提交即将召开的镇人代会,以备人大代表对镇财政预算决策时参考。“新河模式”与“泽国模式”在操作过程中最大的区别是镇人大代表直接参与政府的预算过程。其具体操作如下：镇政府提出的财政预算草案提交给镇人大，镇人大将预算向全镇公开，并举行由人大主持的分组预算讨论会。讨论的结果向随后召开的人大会议宣布，然后人大代表就预算的具体内容对政府进行询问。之后由镇政府和人大的预算审查小组共同修改预算，形成新的预算方案，再提交人大会议分组讨论。人大代表还可以就预算的内容联名提出预算修正案，并提交人大会议辩论，辩论后全体人大代表就修正案进行表决，如果表决通过，形成最终的正式预算。从现有法律看，随机抽样的民意代表因为没有法定的代表身份，他们的意见只能作为民意调查报告的内容成为政府预算决策的参考，不具有强制性的法定效力，政府和人大代表可以采纳也不可以采纳。
“泽国模式”的缺陷是显然易见的。首先，随机抽样产生的民意代表作为预算案涉及的利益相关者的代表性可能不足。预算项目的利益相关者、参政意愿强烈者可能因为随机抽取没被抽到，而非利益相关者却被抽取，这就会造成代表的浪费。这显然会打击参与式预算民主恳谈的参与热情。其次，因为利益分散，随机抽取的民意代表很难“抱团”而进行有效的利益博弈。再次，随机抽样不能保障代表的素质，会造成参政能力普遍下降。事实上，对比新河镇和泽国镇的人大会议预算审查现场，新河镇的人大代表参与的积极性远远高于泽国镇。“新河模式”已超出了“协商民主”的范畴，非常接近公共预算制度的“理想类型”：参与预算讨论、修订、表决的主体是法定的人大代表，而不是政府随机挑选的“民意代表”；表决产生的决议具有法定效力而不是“民意调查报告”。
对“新河模式”的一个质疑是：新河镇“预算民主”不可避免地要带上“精英民主”的特色，因为人大代表的组成大多是村长、支书和村里的能人。而泽国模式似乎避免了这个缺陷。（关于新河模式的报道见《中国改革》2007年第6期封面文章《新河预算民主渐进改革》）。
追随“新河模式”的箬横镇政府的一位工作人员告诉记者，确实，人大代表大多是“精英”，因为有能力的人才能当选人大代表。这个问题无法回避。世界与中国研究所所长李凡指出，事实上，“选举民主”不可避免地是“精英民主”。但是“协商民主”可以作为“选举民主”补充而存在。例如，在这个案例中，如果让人大代表先做自己本选区的随机抽样民意代表调查，做本选区的“民主恳谈”，这样就结合了“协商民主”和“选举民主”。从2005年到2008年，“参与式预算”已经走过三年。不难看出，“民主恳谈”到“参与式预算”转变的实质，是协商民主到预算民主的“进化”，具有制度变迁的重要意义。陈亦敏（温岭市民主肯谈工作办公室副主任，“新河模式”的推动者）和李凡多次对记者提到，“参与式”预算改革的意义不仅在于预算改革本身，更多地在于激活了人大制度，使得民主恳谈不仅仅局限在征询人民代表意见的阶段，人大代表在政府预算安排上的权利得到落实。
温岭持续改革的动力
基层政府搞预算制度改革的动力何在？“参与式预算”为什么在温岭新河镇首先搞起来，而地理、文化、政治、经济大背景几乎相同的其他地方为什么很难搞起来？“参与式预算”为什么在温岭这个地方持续的搞了这么多年？持续下去的条件是什么？温岭地方官员并不讳言“参与式预算”改革存在政绩驱动，他们很看重“中国地方创新奖”。然而，官员的政绩驱动只是改革动力的一支。新河镇镇长郭海灵和箬横镇镇长林建敏都提到，人大监督政府预算在某种程度上支持了政府的工作。人大代表参与预算后，百姓理解了预算的制定过程，不会好坏都来骂政府，部门领导也不会再找镇长“批条子”。另外，政策法规在制定前增加了一个倾听民意的过程，获得民众的认可之后，就比较容易实施下去，政府的形象也会得到提升。仔细分析基层政权的权力结构安排，也许可以看出预算改革更深层的动力机制。记者有一次问到，要在其他地方推广参与式预算，关键人物是谁？李凡回答：党委书记。没有党委书记的支持是绝对做不成的。从基层职权的实际安排上看，一般的“惯例”是镇长掌握财政权，党委书记掌握人事权，职权的分工自然形成了权力的制约机制，这种制约机制导致了党委书记对政府预算改革的部分积极性。“老百姓对政府的民主需求也是促使政府进行民主改革的一个强大动力。”李凡说。在箬横镇，在新河镇，都能看到人大代表争取选区利益的努力。这些争取不是民主秀而是实实在在的力争。
2008年2月24日，在新河镇第十五届人民代表大会二次会议中的辩论环节，关于预算草案的争议非常激烈。一个选区的代表们因为集体联名的修正案没被主席团提交大会审议而集体退场，书记和镇长追了出去才把他们劝回来；另一个选区的领衔代表在自己选区的预算修正案被大会否决时情不自禁地哭了，这些力争权益的场景让当场的记者、专家学者无不动容。到现场调研的上海复旦大学教授蒲兴祖激动地说：“这是真正的民主。”“周恩来总理五十多年前提出的大会也可以辩论的理想今天在这里实现了。”李凡所长也欣慰地说:“虽然代表还没完全掌握争取利益的技巧，但是已经敢于提要求了。”另外，一部分有识官员的支持和敢于负责也是温岭公共预算改革得以进行及推广的一个重要原因。陈奕敏告诉记者，当年将“民主恳谈”推广到预算民主之时，并没有上报上级领导，“因为上报，肯定不会被批准。失败了，我们来承担责任。成功了，领导认可，就可以推广了。”现在，随着新河试验取得了很好的示范效应。朱华通，箬横镇人大新任主任，陈奕敏的老同学，立志将箬横的改革往前深化一步。此次预算改革，箬横镇会前多轮初审、会间集中会审、会后监督执行，确实把温岭预算改革往前推进了一大步。“我们温岭市人大张主任的大力倡导以及箬横镇李书记的坚定支持，是温岭市以及箬横镇预算改革得以深化的一个关键因素。”朱华通说。
提升人大代表和政府人员的专业素质
虽然如此，预算民主尚没有纳入到一般民众的习惯。从参与预算恳谈的代表的职业构成来看，一般的村民主动参加者寥寥。另外，人大代表也不太明白如何更好地行使权利。从箬横镇的情况看，人大代表履职的专业性存在欠缺。朱华通事后总结，由于人大代表不具备专业性，对财政预算的理解能力不够，造成反映区域性的意见较多而反映整体利益的较少；即使是多数人的利益也不代表合理性；人大代表的参与度还不够，部分代表抱着事不关己高高挂起的态度，认为一些议案与自己不相关，因此就没有了参与的热情。另外，一方面部分代表碍于人情，抱着可谈即谈、不愿深究的态度，不敢说实话、说真话，使辩论场面过于冷淡，群众的意见得不到真正地表达，过于体现了妥协性；另一方面由于人大代表由协商的主方变成了从方，往往只是程序性地“配合”议程安排，缺乏陈述和坚持自己意见的信心与愿望，而使协商意见较为容易统一，使决策层很难收集到反映各类群体意愿的、真实的、有价值的意见。不过情况在新河镇有所不同，刚刚卸任的温岭市委宣传部部长慕亦飞就说：“（箬横镇）来的代表都不知道应该怎么来谈预算，还是在说自己田间地头的那些事情，谈门前的路怎么办。而新河的代表就不一样，他们会把去年和今年的预算进行对比，然后提出有针对性的问题。”
除此之外，朱华通还提出，政府在财政预算中本身还缺乏科学性。由于缺少专业人员，政府对财政预算的讨论难以做到尽情尽理，而政府自身的意识也还停留在以前的模式，由于事先不了解情况造成信息不对称，从而导致消化信息和参与讨论不充分。
而且，对于参与式预算所形成的结论能否得到落实和执行仍然存在着不可预测的因素。由于此次财政预算的执行全程受人大代表的监督，使执行起来程序过于繁琐，这与乡镇机关的实际情况不切合；虽然在执行期间召开财经小组会议进行汇报，但是由于对违反公共财政执行情况如何追究还未建立相关机制，因此需要建立一套机制来保证本次议案的落实。
基层预算改革的前景
温岭“参与式预算”改革能走多远？温岭的实践模式能否在其他地方推广？陈亦敏告诉记者，“镇里有钱，这是参与式预算改革的先决条件，没钱肯定搞不了。”
温岭市属于全国百强县，辖区内的新河镇在全国千强镇里排名靠前（443位）。2008年，这个12万人口的新河镇预计财政预算收入达到15，530万元。
2008年箬横镇的财政预算收入14，202万元。
在中国现有的政治体制下，完成上级交给的财政配套任务（我们可称之为“政策性负担”）是各级政府需要优先考虑的。在一次饭桌上，记者问箬横镇镇长林建敏：“做参与式预算改革最担心什么？”
林建敏回答这个问题时显得特别激动：“我最担心的是钱不够。”他提到，按照去年的镇财政收入，单是完成上级下达的配套支出就有三千万的预算赤字，幸好他们二月份就已经完成了财政收入的80%。“代表们关心的都是支出，还应该关心下收入问题。只有我一个人在担心收入能否如数到位的问题。”目前，有学者提出的“乡财县管”如果实施肯定对基层“参与式预算”改革的深入推进带来损害，因为那样必然会带来基层人大在预算权利上的虚化。
另外，李凡曾经说过，中央对地方预算制度创新的“不鼓励、不批评”静观其变的态度，是对地方创新的最好态度。虽然如此，但是地方创新的改革者还是希望能够获得高层权力机构的支持，在访谈中，记者明显地感觉到了这一点。从中国改革的历史经验看，自下而上的创新意识如果能与自上而下的政策意志产生良性互动，改革就能比较顺利地深入下去。（文/张小山）
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